文/和君咨询集团合伙人 朱文奇

 
十八届三中全会后,城乡一体化被正式提到了国家战略的高度,各地都在积极地推动城乡一体化建设。但是基层党委、政府在实施的过程中,普遍存在着理论之惑、体系之惑、模式之惑、执行之惑等“四大困惑”。笔者试图结合为基层组织制定城乡一体化战略的实践,找到“四大困惑”的破解之道。
 
《中国共产党十八届三种全会公报》指出:“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制。”从上述表述中可以看出,我国在解决城乡差别的过程中,经历了从“城镇化”、“新型城镇化”到“城乡一体化”的转变,十八届三中全会的新表述凸显出新一届领导班子在发展模式与思路上的重大转变。
 
十八届三中全会后,各地都把加快推进城乡一体化进程作为重中之重。但是笔者在参与地方组织的城乡一体化战略制定过程中发现,由于城乡一体化的复杂性超过以往任何的单项工程或单项改革,基层组织普遍存在着理论困惑、体系困惑、模式困惑和执行困惑等“四大困惑”。如果不能有效解决这“四大困惑”,各地的城乡一体化建设很难取得理想效果,甚至容易走入误区。
 
一、 理论之惑
 
城乡一体化的理论起源来自于西方,有代表性的主要有三大学术观点。一是以马克思、恩格斯为代表的辩证唯物观点,认为城乡融合是生产力发展的必然结果;二是以发展经济学家刘易斯为代表的二元经济结构理论,认为发展中国家一般存在着性质完全不同的两个经济部分,即现代工业部门和传统农业部门。加快农村剩余劳动力向现代工业部门转移是实现城乡统筹发展的重要途径;三是以风景规划与设计师霍华德为代表的城市理论学派,认为应该建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市,即“田园城市”。
 
但是,这些理论都难以解决我国城乡二元结构的现实问题,因为在中国不仅存在城乡二元经济结构,同时还存在城乡二元社会结构,其代表就是城乡间不同的户籍制度、教育制度、医疗制度、养老制度、就业制度以及住房保障制度等。
 
为了解决中国存在的特殊二元结构问题,从1986年起,北京、上海等发达地区开始探索城乡一体化之路,理论界也进行了积极的探索,提出了土生土长的“城乡一体化理论”。但是到目前为止,还没有形成可以指导基层组织城乡一体化实践的成型理论体系,因此产生了对城乡一体化的一系列认识误区:
 
一是将城乡一体化等同于城镇化。这一认识误区的产生是前几年大搞城镇化建设、大拆大建的思维延续,认为城乡一体化就是加快村镇的基础设施建设。
二是将城乡一体化等同于“惠农工程”,只在增加农民补贴,提高农民福利待遇上下功夫。
三是将城乡一体化等同于“城乡平均化”,只注重平均,不注重发展。
 
用上述认识来指导城乡一体化建设,往往会犯“之见树木,不见森林”的错误,甚至将城乡一体化建设引入歧途。
 
要澄清上述认识,需要深刻领会十八届三中全会精神,就是要通过城乡一体化建设,创造以“权力公平、机会公平、规则公平”为代表的社会公平体系,盘活“劳动、土地、资本、技术”四大供给要素,产生“瀑布效应”,从而在发展的过程中消除城乡差别。把握住了这一核心点,必然可以找到适合当地的城乡一体化发展道路。
 
二、 体系之惑
 
城乡一体化不同于以往的新农村建设、城镇化建设,其体系包含的内容广泛而复杂,既包含制度改革的内容,也包含具体的建设任务。因此很多地方党委、政府对如何界定城乡一体化的工作范围感到困惑。
 
根据我们的研究和实践,认为城乡一体化建设从以下方面入手,比较容易掌握:
 
一是新型城镇化。新型城镇化是实现城乡一体化的重要途径,可以极大地促进城乡一体化发展。重点围绕城乡的基础设施建设展开,如:交通、通讯、供电、供水、供热、燃气、环卫、污水回收等;
 
二是产业融合化。重点围绕产业的重新定位、产业提升以及城乡产业统一布局展开。
 
三是农业现代化。结合当地特点,重点围绕标准化农业、设施农业、都市农业、创汇农业、生态农业、有机农业、工厂化农业和精准农业等现代化农业类型开展工作。
 
四是制度创新。以户籍制度为代表的一系列二元制度是造成过去城乡不平等的主因,也是打破二元经济结构的前提。重点围绕户籍制度、土地制度、社会管理和社会组织等方面展开。
 
五是社会服务均等化。社会服务均等化是指所有公民可以平等的享受政府提供的公共产品和服务,这也是城乡差别的主要体现。可以围绕基础教育一体化、医疗服务一体化、社会保险一体化、社会救助一体化和就业保障一体化等方面展开。
 
六是生态保护一体化。这是在城乡一体化建设中容易被忽视的部分,重点围绕农村垃圾处理、污水处理以及生态保护、修复等方面展开。
 
有了这样的体系做指导,基层组织在工作的时候就会感到有“抓手”,有利于工作的有序推进。
 
三、 模式之惑
 
由于城乡一体化涉及面广,内容复杂,在近30年的探索历史中,各地产生了多种因地制宜的发展模式。
 
最早期形成的是北京的“大城市带小郊区”模式、上海的“城乡统筹规划”模式、珠三角的“以城带乡”模式、苏南地区的“乡镇企业带动”模式。
 
后期随着认识的不断深入和形势的不断变化,又产生了成都的“还权赋能渐进式开发”模式、嘉兴的“两分两换”模式、武汉的“城市圈”模式、新乡的“三位一体”模式、新余的“中心镇试点”模式等大量创新的模式。
 
由于这些模式产生的区域不同、特点也不同,任何一个地区的成功经验都很难简单套用,给各地的学习模仿带来了困难。
 
为解决上述问题,我们认为,首先要从城乡一体化的六大路径与当地特点间寻找接点,创造最适合当地的发展模式,重点突破,取得城乡一体化的初步胜利。然后再循序渐进解决难点问题,寻求城乡一体化的全面实现。
 
四、 执行之惑
 
上面也提到,城乡一体化是一项非常复杂的系统工程。在具体实施的过程中,各地基层组织普遍感觉不知从何处抓起,不知如何有序推进,面临着“执行之惑”。
 
结合大量的理论和实践,我们认为,在推进城乡一体化进程中,要重点完善三个环节的落实:
 
1.提高认识、做实组织、完善制度
 
一是要通过大量的理论、案例宣贯,让广大干部、群众真正认识、理解城乡一体化的内涵及重要性,并在理解的基础上落实在工作中。
二是要完善城乡一体化的组织体系。不仅领导要重视,各相关部门也必须有真正抓工作落实的组织机构。
三是要完善任务落实的制度。通过定期召开推进会、汇报会等形式,有序推进工作。

2。形成系统规划
 
城乡一体化规划是一套复杂的系统,涉及诸多规划的集成和统一。只有在城乡一体化发展规划的引导下,各总、分规划之间紧密衔接、系统配套,才能有效指导城乡一体化建设的顺利实施(见图1)。
 
图1 城乡一体化规划体系示意图
 
 
3.形成系统的评价考核体系
 
没有目标的,都不叫工作;没有量化的,都不叫目标。在推进城乡一体化建设过程中,必须形成系统、完善的评价考核体系。
 
一是横向评价比较体系。国内现在没有一个成型的区域城乡一体化横向比较体系,造成无法定量衡量一个地区城乡一体化的程度。横向比较体系,应基于城乡差距评价的四个维度,充分考虑数据的易获得性和代表性,可以反映一个地区城乡一体化发展在全省乃至全国的位置,也可以用于与其他区(县)的比较。来源指标应该多取自统计年鉴,评价指标应该尽量简单(见表1)。
 
 
 
二是纵向考核评价体系。应在明确战略方向的前提下,对战略主题、战略主题分解、具体任务(项目)、阶段性目标进行逐级量化分解,同时明确责任(部门)人和约束条件,与工作业绩挂钩,确保整体战略扎实有序地推进。纵向考核评价体系可以用于反映一个地区城乡一体化推进程度,也可以用于掌握各部门、单位城乡一体化实施情况。数据应该来自于实际工作的统计甚至是具体工作任务或项目进度,评价指标应相对细化(见表2)。
通过这样的设计,最终形成“横向可比较,纵向可考核”的评价指标体系,可以有效指导城乡一体化工作的顺利推进。
 
五、 结语
 
城乡一体化是一项系统工程,必须统筹规划,有序推进,才能保障实施效果。基层组织在推进城乡一体化过程中,应该按照以下的路线组织实施:
 
图2 城乡一体化推进路线图