文/和君咨询集团合伙人 朱文奇

我国多年来形成的规划体系,存在着发展规划和空间规划两大系列。发展规划的代表是国民经济和社会发展五年计划,空间规划的代表是城市(土地)规划。
 
产业规划其实并不属于国家强制规划序列,但由于比国民经济和社会发展计划更为具体务实,同时也涉及一些空间规划的内容,因此在我国经济发展日渐成熟的今天,很多地方政府都逐渐认识到了产业规划的价值,开始在两套强制规划之外,寻求编写区域产业规划,以更好指导地方经济发展。
 
和君区域咨询研究小组在研究了大量案例和实践的基础上发现,过往各地编制的区域产业规划,由于编制主体以高校、研究院所和地方政府为主,存在着过分注重理论性、过分注重上级要求,系统性、实操性和指导性不强等诸多问题。在此仅就区域产业规划编制实操层面的几个问题进行一下探讨。
 
一、 地方政府自行编制产业规划经常出现的问题
 
目前各地政府,特别是地级市以下政府编制区域产业规划时,还多以自行编制为主,外部机构参与的比较少。由此带来了以下的问题:
 
1.编制组织不得力
 
地方政府在编制区域产业规划时,通常是由市(县)委办、政府办或发改委(局)牵头,从经济相关部门抽调人员组成项目组来完成规划的编制工作。由此就产生了以下两个问题:
 
第一,规划编制属于项目制性质的工作,时间通常要求较紧。这就要求项目组人员在短期内能够完全撇开其他工作,全力投入这项工作。但是地方政府组成的项目组,成员通常还有其他日常工作,经常会分散精力,很难百分之百投入此项工作;
 
第二,产业规划编制是一项复杂的工作,通常涉及区域贸易分工理论、区域经济增长理论、区域经济不平衡发展理论等诸多经济理论和多种分析工具,因此对人员素质要求较高。而地方自行组织的项目组,很难形成这样的人员结构。
 
2.对外部环境条件没有客观认识
 
在各地的市(县)情介绍里,几乎千篇一律地谈及区位优势独特、资源丰富等等,实际情况往往并不是这样。在编制产业规划时,需要从专业视角,对上级政策、外部经济环境、当地营商环境、技术环境等进行综合分析,才能得出对当地产业发展外部环境的客观结论,但地方政府的规划编制小组往往难以做到这一点,而是延续原有的说法,造成对外部环境的变化不敏感。
 
3.对内部资源的产业利用价值没有深刻认识
 
地方政府在介绍当地条件的时候,“资源丰富”几乎是躲不过去的词语。但是这些资源究竟是否有产业利用价值却语焉不详。比如有的地方介绍某类矿产品储量丰富,可是深究起来,该矿藏的品位在目前的技术条件下根本没有开采价值,也就没有形成产业的可能性。
 
出现这样的情况,一是地方政府组成的项目组自认为对当地情况比较了解,很少真正按照规划编制程序进行系统的内部调研,而是习惯引用原有的现成资料;二是规划编制人员对产业缺乏深刻理解,没有能力真正理解资源的产业利用价值。
 
4.规划的深度和高度不够
 
地方政府产业规划编制项目组的人员通常没有很深的专业背景,因此在编制产业规划时,既缺乏理论的指导,也缺乏对行业发展最新趋势的深刻认识。特别没有全球化和开放性经济的视角,造成编制的规划缺乏深度和高度。
 
5.规划趋同性问题严重
 
这是地方政府自编产业规划时最容易出现的问题。不客观分析当地的比较优势和竞争优势,上级规划里怎么写,就跟着怎么写;领导要求怎么写,就怎么写,完全不考虑产业发展的规律。所以形成多个城市的规划都千篇一律的情况,根本没有体现区域特点。
 
6.规划的可操作性不强
 
很多地方政府在引导产业发展的时候,还在采用“税费减免、廉价土地、财政补贴”的“老三样”政策,没有考虑到形势已经发生了巨大的变化。很多企业选择投资地点的时候,对市场环境、当地营商环境、劳动力供给和产业集聚要素等的关注其实已经超过了上述三项因素,但由于地方政府的认知落后,造成产业引导效果不佳。

二、 区域产业规划的方法论
 
目前为止,关于产业规划的书籍、论文很多,但基本没有系统阐述方法论的。和君区域咨询研究小组经过在实践中的系统研究,提出了产业规划研究的“四维度方法论”:
 
 
我们认为,如果要对一个地区的产业发展提出有针对性的指导意见,需要从空间、时间两个主视角和政策、案例两个辅视角进行系统研究。
 
1.空间视角
 
研究一个地方的产业发展,脱离不开空间要素的影响。比如一个地方要发展某种产业,就要考虑周边地区的竞争状况如何,是否有非常强的竞争对手,如果有,产业容量是否足够就是首先要考虑的问题;再比如,要发展某种产业,要考虑周边地区是否有足够的产业配套要素支撑。
 
2.时间视角
 
一个地方的产业发展往往是有历史基因的。很多地方的产业之所以特点突出,都可以从历史的角度找到原因。比如广东佛山,批发市场的发展非常成熟,是由于改革开放初期大量的进口水果从这里上岸,逐渐形成了各种商品的集散地。再比如义乌,看似没有小商品的产业基础,但当地居民历史上就有出外经商的习惯。只有从历史的角度加以考虑,才能理解产业发展的脉络。
 
3.政策视角
 
无论哪个国家,产业政策对产业发展的影响都是不可忽视的。但是,在国内编制产业规划时,往往不能客观评价产业政策对当地的真正影响。比较常见的是,国家鼓励什么,不客观分析当地基础就一哄而上。比如,国家提出要大力发展文化产业,全国各地就冒出来2000多个文化园区,这是对政策误读的典型结果。所以当前的阶段,研究上级产业政策和当地的匹配度是最关键的环节。
 
4.案例视角
 
好的成功案例,会给编制地方产业规划提供很好的参考思路。除非没有出现过的新产业,其他大部分产业都可以在案例研究中找到可供借鉴的经验。
 
三、 产业规划中产业研究的地位问题
 
在研究各地的产业规划时,我们惊讶的发现,产业规划不进行产业研究、产业定位随意性大是非常普遍的问题。作为一个指导地方产业发展的纲领性文件,事先不进行系统的产业研究,如何可以确定该产业在本地区的可行性呢?我们认为,判定一个产业在一个地区是否可行,必须首先进行产业研究。如下图:
 
 
然后再通过产业匹配度模型,确定适合当地发展的产业:
 
 

四、 内部调研过程中的产业导向问题
 
这个问题是非常实操的一个问题,也是我们在实践中发现的非常普遍的问题。在开展内部调研的时候,很多进行产业规划编制的专业人员也没有把调研内容和产业发展要素联系起来。调研往往是走马观花,和将来的规划明显脱节。我们在研究和实践的过程中,总结出了产业发展要素模型。在调研时,按照这样的模型按图索骥,对下一步的产业规划编制会非常有帮助:
 
 
我们的产业发展要素模型,由基础要素、必备要素、提高要素共三大类、十二项子要素构成:
基础要素:包括自然资源要素、历史文化要素、区位要素和产业基础要素等四项子要素;
必备要素:包括市场要素、资本要素、劳动力要素、技术及知识要素等四项子要素;
提高要素:包括集聚要素、社会服务要素、政府服务要素和政策要素等四项子要素。
由于篇幅的原因,在此就不赘述了。